15 de marzo de 2013

Plurinacionalidad, Federalismo y Derecho de Autodeterminación




Jaime Pastor

La aportación que se quiere presentar en este trabajo se sitúa dentro de una corriente de reflexión, investigación y acción política que, aun siendo minoritaria en el ámbito académico, está conociendo un eco significativo en algunos de los países del “Norte” especialmente afectados por la problemática plurinacional y multicultural.

I

Antes de entrar más concretamente en las cuestiones que encabezan este artículo, creo necesario hacer un breve recordatorio general:
En primer lugar, conviene tener en cuenta uno de los elementos de balance autocrítico que se ha podido extraer del estudio de las transiciones políticas vividas en los últimos decenios: en general, se ha terminado reconociendo que ha habido en ellos una subestimación de un problema fundamental, el de que la legitimación de un nuevo Estado y un nuevo sistema político necesita como requisito “predemocrático” la aceptación por el conjunto de la ciudadanía de pertenecer a un “demos” común en condiciones de igualdad, independientemente del “etnos” al que pertenezcan. Si esto no se da y la condición de formar parte del “demos” aparece asociada a una “etnodesigualdad”, es decir, a unas relaciones de dominación o preeminencia de una etnia o nacionalidad sobre otras, ese Estado o ese sistema político habrán nacido con un déficit de legitimidad ante una parte de la población residente dentro de sus fronteras. En esas condiciones, nos encontraremos con el riesgo permanente de que un sector de la ciudadanía –probablemente minoritario pero significativo en el ámbito territorial más afectado- impugne constante o periódicamente la validez territorial de las decisiones que vaya tomando el poder político, aunque éste se base en una legitimidad electoral y parlamentaria a escala de todo el territorio.

Este problema ha sido más visible en el contexto del proceso de “globalización” actual, ya que, en la medida que muchos de los Estados conocen una crisis de centralidad ante la acentuación de los procesos de interdependencia inter y supraestatal, por un lado, y la reafirmación de las diferencias nacionales y locales, por otro, la homogeneidad nacional forzada sobre cuya base se ha construido la gran mayoría de los Estados sufre una notable erosión externa e interna.
Se está desarrollando así mismo una tendencia mayor a la configuración de bloques interestatales y procesos de cooperación económica y comercial orientados a la creación de espacios macro-regionales comunes, los cuales, si bien conocen tensiones y desigualdades internas importantes y no han logrado (¿todavía?) crear una identificación colectiva superior a la relacionada con cada Estado-nación, sitúan en otro marco la asunción de determinadas competencias por parte de éste (como es el caso de las políticas monetaria, de defensa o de comunicaciones), máxime cuando todo este proceso se está desarrollando bajo la hegemonía de un discurso y un proyecto neoliberales.
Nos encontramos así con el reto de redefinir conceptos “capaces de viajar”, que atiendan a una dinámica cambiante en la que actúan tendencias y contratendencias dentro de un mundo más interdependiente. No se trata de caer en pronósticos simplificadores que anuncian la desaparición de los Estados-nación, pero sí es evidente que el sistema de Estados actual está más jerarquizado que en el pasado y que mientras unos pocos gozan de una “soberanía” mayor, otros muchos se ven más limitados y desafiados por actores muy diversos tanto en el plano global como en el macrorregional o en el interno, configurándose así nuevas redes de poderes y nuevos entramados en los que, mientras se “desterritorializan” unos procesos, otros conocen una “reterritorialización” mayor (ése es el caso, precisamente, de la autoafirmación de la nacionalidad dominante frente a las nuevas migraciones procedentes del “Sur” pero también ante las nuevas demandas de los nacionalismos minoritarios dentro de los Estados del “Norte”) (Pastor, 2002).
Coexisten así viejas y nuevas formas de la “globalización” con una revalorización de lo diferente, de la diversidad, de lo nacional, lo regional y lo local, reflejándose todo ello en la necesidad de avanzar hacia nuevas formas de relación y de asociación entre entes políticos que sean capaces de superar uno de los paradigmas de la Modernidad capitalista: el Estado nacional, entendido como poder público exclusivo en el ámbito de un territorio exclusivamente delimitado y sobre una población homogénea nacional y culturalmente. De esta forma, ideas como soberanía compartida y co-determinación se van abriendo camino, pese a que siguen chocando con fuertes resistencias tanto “desde arriba” como “desde abajo”.
En ese contexto general el lado nacional-cultural de cada persona aparece en muchas partes más visible que en anteriores períodos históricos, jugando así un papel prominente en la construcción de su subjetividad y de su identidad compuesta. A este respecto me parece pertinente la reflexión de Amin Maalouf (1999) cuando recuerda que “la gente suele reconocerse en la pertenencia que es más atacada (...). Esa pertenencia (...) invade entonces la identidad entera. Los que la comparten se sienten solidarios, se agrupan, se movilizan, se dan ánimos entre sí, arremeten contra ‘los de enfrente’ “. Es también en ese marco de agravación de los conflictos de identidad nacional y cultural como cabe entender la reaparición del debate sobre los derechos individuales y los derechos de grupo y la necesidad de superar la oposición entre ambos, tradicionalmente practicada tanto por liberales como por comunitaristas en general. Obviamente, ni todos los derechos individuales son fundamentales ni tampoco lo son todos los colectivos: debemos abordar esa discusión buscando fórmulas de conciliación entre ellos que tiendan a generar más libertad, más igualdad y más solidaridad en todos los planos.

II

Se trata, por tanto, de emprender la búsqueda de alternativas diferentes a los problemas planteados por la desigualdad entre identidades nacionales y no resueltos dentro de los Estados unitarios o incluso en los federales uninacionales.
Para ello lo primero es la necesidad de partir de un “reconocimiento” o un “cambio de mirada” que ayude a superar el antagonismo “nosotros-ellos” y los resentimientos mutuos acumulados a lo largo de la historia entre quienes comparten una determinada identidad nacional de un lado o de otro (Ph. Resnick, 2001). Se trata, en fin, y siguiendo la paráfrasis “renaniana” hecha por Anne Legaré (1995), de iniciar el camino hacia un “querer vivir juntos y con los otros”.
Esa tarea exige buscar un “acomodo” del grupo nacional no identificado con el mayoritario en el Estado en cuestión en términos de reconocimiento de una igualdad y diversidad entre ellos, desechando así otras fórmulas que se han demostrado injustas, ya se trate de la basada en el “lecho de Procusto” (sólo existirían derechos individuales...), en el “síndrome de Atenas” (estableciendo una jerarquía entre naciones y etnias) o en la llamada “balcanización” (un falso multiculturalismo que estableciera “ghettos” entre comunidades nacionales o étnicas) (Javier de Lucas, 2001). El objetivo sería encontrar un marco de convivencia en el que sea posible que a título individual se opte por una identidad “preferente” al mismo tiempo que en el plano constitucional no haya ninguna identidad “subordinada”.
En ese camino nos encontramos con la necesidad de reinventar el federalismo a partir de su definición más consensuada en el plano teórico (autogobierno más gobierno compartido), que es la que permite compatibilizar las soberanías de las partes con la soberanía compartida en lo que voluntariamente acepten entre todas ellas; un federalismo que debería basarse, siguiendo a Elazar (1999), en un modelo matricial y no en los dominantes en la mayoría de los Estados autodenominados federales y realmente existentes, generalmente organizados en torno al modelo piramidal o al de centro-periferia.
Partiendo de esos criterios sostenemos que un sistema federal ha de suponer una unión contractual de carácter duradero entre distintas partes en condiciones de igualdad, basada en determinados rasgos comunes desde el punto de vista jurídico-constitucional: 1, Una Constitución escrita que especifica la división vertical y horizontal del poder y las garantías de que sus atribuciones no les podrán ser arrebatadas tanto al Estado federal como a los Estados federados; 2, Una legislatura bicameral en la que una cámara representa al conjunto de la ciudadanía (el “demos” o pueblo común) y otra a las unidades que componen la federación (representativas, a su vez, de los distintos “demoi” o pueblos); 3, El derecho de las unidades constitutivas a participar en el proceso de reforma de la Constitución federal, y el de enmendar o reformar unilateralmente sus Constituciones internas; 4, La existencia de un Tribunal Constitucional Federal, en cuya composición se ha de incluir el criterio de representación territorial.
Pero, en relación con lo que estamos abordando aquí, y coincidiendo con otros colegas (Fossas y Requejo, 1999; Caminal, 2002), ese federalismo no sólo debería adquirir esa dimensión territorial e institucional sino que tendría que ser plurinacional o pluralista, permitiendo así la separación de la condición de ciudadanía de la de nacionalidad y generando tanto la existencia de varios centros territoriales como la de asimetrías entre las distintas partes en función de su propia diversidad. Esa disociación entre una ciudadanía que tiene que ser incluyente y una nacionalidad que, inevitablemente, es excluyente, se hace más necesaria si cabe a la vista de la presencia creciente en nuestros propios países de poblaciones procedentes de países del “Sur” y de culturas diferentes: también respecto a ellas el federalismo tiene que ser incluyente y respetuoso de sus identidades de origen y derechos culturales (siempre, obviamente, que éstos no vayan en contra de derechos individuales fundamentales de sus miembros).
A este respecto el estudio comparado de distintos procesos a la hora de afrontar la diversidad nacional y cultural dentro de un sistema federal sirve para profundizar más en la alternativa que se propone aquí. Así, tenemos el caso de Suiza, a la que se puede considerar como una federación nacional pluricultural; el de Canadá, una federación nacional multicultural, bilingüe y asimétrica, pero sin haber logrado resolver el conflicto nacional de Quebec; el de Bélgica, una federación binacional con un funcionamiento bipolar; y el de Estados Unidos de Norteamérica, una federación nacional que se dice multicultural. De entre ellos son sin duda Canadá y Bélgica los que más afinidad pueden tener con casos como el español (Desiderio Fernández, 2002).
A partir de estos últimos casos ha reaparecido la fórmula de federalismo asimétrico, queriendo decir con ello que se aspira a hacer compatible la igualdad con la diversidad entre las partes, especialmente aquéllas que tienen que ver con identidades nacionales diferentes de la mayoritaria en el Estado en cuestión; es decir, se trata de tener en cuenta la heterogeneidad etno-territorial de los Estados modernos a la hora de la regulación de los derechos de grupo. Ese criterio ha de tener su reflejo, por tanto, en un pacto en torno al reparto de competencias que permita tener en cuenta esas diferencias y las desigualdades de partida existentes con el fin de ir alcanzando una nueva relación de igualdad, necesariamente ajena a la uniformidad y a la homogeneización forzada (D. Milne, 1999). Cuestión distinta es la utilización que de esas competencias puedan hacer las fuerzas políticas gobernantes en cada ámbito territorial para orientarlas en un sentido solidario o competitivo, en función también de los mecanismos de cooperación interterritorial que se pongan en pie en el conjunto del Estado.
A la luz de esas experiencias cabría indicar ya una conclusión general: el federalismo plurinacional no es una solución definitiva a los conflictos de identidades nacionales pero sí puede ofrecer una vía para gestionarlos de manera pacífica y no antagónica. Para esa labor reguladora, más que el Senado como Segunda Cámara (que también puede y debe jugar una función de coordinación, respetando un derecho de veto de los estados federados “nacionales” en sus ámbitos competenciales respectivos), una institución que aparece cada vez más necesaria es un Tribunal Constitucional Federal que, con una composición plurinacional, debería atender a unas funciones esenciales, como serían, siguiendo a Watts: a) la interpretación imparcial de la Constitución federal; b) la adaptación de la Constitución federal a los cambios de la realidad social y política; y c) la resolución de los conflictos intergubernamentales; es decir, un órgano capaz de garantizar una visión dinámica del proceso de “acomodo” de las realidades nacionales minoritarias dentro de un mismo Estado.
Pero tampoco esa institución de carácter federal y plurinacional sería suficiente si no va acompañada de esa voluntad de “vivir juntos y con los otros”, es decir, de una cultura política federalista y también respetuosa de la plurinacionalidad. Ese “cemento común” sólo puede ser resultado de un proceso de socialización política del conjunto de la ciudadanía en general, y especialmente dentro de la nacionalidad mayoritaria, con el fin de ir modificando el marco de creencias dominante. No hace falta insistir en que en esa labor instituciones como la escuela y agentes de socialización tan importantes como los medios de comunicación juegan –o deben jugar- una función fundamental (Fernández Buey, 1998).
Dentro de los debates alrededor de las fórmulas de asociación la delimitación de las diferencias entre lo que es una federación plurinacional, de carácter por tanto asimétrico, y una confederación, es muchas veces difícil. La distinción más común se basa en que en la federación las partes renuncian a determinadas competencias en beneficio del Estado federal mientras que en la Confederación se ceden esas competencias. Así, una Confederación se definiría por: 1, Unos poderes limitados en los órganos confederales, siempre delegados por los Estados que la integran; 2, La soberanía permanece en los Estados miembros, prevaleciendo por tanto los “demoi” de cada Estado sobre el nuevo “demos”; 3, El derecho a la secesión sigue siendo reconocido a cada uno de los Estados miembros.
Es en medio de esa “frontera conceptual” intermedia donde se ha ido produciendo la evolución de los conflictos entre Canadá y Quebec, conduciendo así al debate sobre la necesidad o conveniencia de reconocer una condición previa para garantizar un marco de convivencia estable y duradero: la de que sea posible la libre decisión y la libre unión a través de un pacto entre iguales, estableciendo incluso una cláusula que permita el derecho de secesión. Es esta cuestión la que abordaremos a continuación.

III

El debate sobre el derecho de autodeterminación, incluida la secesión o la independencia, ha resurgido en los últimos años con fuerza dentro de la filosofía política y jurídica a escala internacional. Refiriéndonos sólo a su dimensión externa, nos limitamos a remitirnos a la definición de ese concepto por parte del Tribunal Supremo de Canadá, según el cual ese derecho implica “el establecimiento de un Estado soberano e independiente, la libre asociación o la integración con un Estado independiente o la emergencia dentro de cualquier otro status político libremente determinado por un pueblo”.
Ateniéndonos a la misma, más importante que la discusión sobre si se trata de un derecho fundamental universal o no, el método de reflexión más adecuado sería el de tomar en consideración cuáles podrían ser las causas que justificaran su reclamación y su eventual ejercicio, tal como ha hecho Allen Buchanan (1991). Matizando parcialmente las que él mismo sugiere, podríamos distinguir cuatro razones: una sería la existencia de un trato discriminatorio violento y permanente por parte del Estado de la nación dominante (como podría ser hoy en Chechenia); otra, el hecho de formar parte de un territorio que fue incorporado ilegalmente a un Estado (como ocurrió con las Repúblicas bálticas); otro, el de considerar que a la nación minoritaria no se le reconocen derechos básicos como nación diferente (como Quebec); otro, en fin, el considerar que el marco de autonomía conseguido por una parte se encuentra condicionado por el “centro” o por la reafirmación antagónica de la nacionalidad mayoritaria (como puede ser también el caso de Quebec o... del País Vasco).
También es especialmente polémico el problema de que el grupo nacional afectado se encuentre dividido por las fronteras de distintos Estados. Obviamente, esto plantea cuestiones más complejas y, sobre todo, la necesidad de diferenciar los procesos de autodeterminación en función de los diferentes marcos estatales y de los sentimientos nacionales existentes en cada ámbito, con el fin de evitar concepciones irredentistas, pero sin que ello tuviera que suponer la imposibilidad democrática de abrir ese proceso (David Copp, 1997).
Se trataría así de determinar qué causas pueden justificar el ejercicio de ese derecho, por encima de la letra escrita de las Constituciones existentes en los distintos países, ya que, como también recomienda Buchanan, “Aunque una Constitución no incluya un derecho a la secesión, puede ser necesario utilizar otras disposiciones constitucionales para abordar algunos de los problemas de las minorías que puedan conducir a la secesión”; de ahí que el mismo autor sugiera que “el derecho constitucional ha de ser formulado de modo que especifique las justificaciones morales para la secesión”.
En cualquier hipótesis, el sujeto del ejercicio de ese derecho debería ser el conjunto de la ciudadanía residente en el ámbito territorial donde se demanda ese derecho y, por tanto, ni el “etnos” de ese territorio ni el de todo el Estado. No nos parece justificada la posición de quienes arguyen que debería ser la totalidad de la ciudadanía del Estado afectado la que tendría derecho a pronunciarse sobre la secesión –u otra fórmula- de una parte de su territorio, puesto que hay que garantizar el derecho de la minoría en cuestión a decidir si quiere seguir o no formando parte de ese Estado.
Por otro lado, el rechazo a que sea el “etnos” de ese territorio quien decida también implica asumir que el “demos” en ese ámbito suele ser nacional y culturalmente plural. De esto se deriva que la aplicación del principio de mayoría ha de tener en cuenta también la necesidad de reconocer los derechos de las minorías internas y, en cualquier caso, el conjunto de derechos individuales de ciudadanía. Todo esto obliga a regulaciones legales complejas destinadas a superar reales o futuras fracturas que no por ello deberían convertirse en pretextos por parte de la nacionalidad mayoritaria de un Estado para impedir el ejercicio del derecho de autodeterminación de otra minoritaria en su seno.
Otra cuestión controvertida es la referente a si ese derecho de autodeterminación debe ser entendido como algo limitado a un único ejercicio. Desde un punto de vista democrático no nos parece esto acertado, ya que la opinión del “pueblo” puede ser cambiante, por lo que debería garantizarse la posibilidad de plantearse en nuevas ocasiones siempre que exista una razonable distancia temporal entre ellas (un período de diez años parece una propuesta adecuada) y a través de las instituciones representativas correspondientes (cuando éstas existan en el ámbito territorial afectado) y siempre que lo exijan por mayoría. Es cierto que esta posibilidad de reconsideración periódica puede introducir un elemento de inestabilidad y conflictividad; pero, en nuestra opinión, ese riesgo se halla más reducido en el contexto de las tendencias antes apuntadas a escala macro-regional y, en todo caso, puede ser menor que negar la posibilidad de que futuras generaciones tengan derecho a modificar o revisar una decisión anterior.
Nos encontramos así con que el reconocimiento de ese derecho ya no se plantea en el ámbito jurídico sólo para las colonias o en el marco de regímenes dictatoriales y de bancarrota de los Imperios sino también en democracias liberales establecidas del “Norte”. En realidad, conviene recordar que el principio de las nacionalidades y el derecho de autodeterminación son ideas que nacieron y se desarrollaron en Europa y América a lo largo del siglo XIX para luego, tras los avatares del período de entreguerras del siglo XX, ser trasladadas a otros continentes dentro del proceso de “descolonización” propiciado por la ONU. Se trató así de establecer una especie de “teoría del agua salada” que consideraba que ese derecho no podía ya ejercerse en el marco de los Estados “históricos” liberal-democráticos, generalmente situados en el “Norte” del planeta, afirmando que sus fronteras eran inamovibles: ahora ese debate vuelve a su lugar de origen.
El caso de Quebec es ya una referencia en ese “retorno al Norte” precisamente porque ha resurgido con él la controversia entre legalidad y legitimidad a raíz de la sentencia del Tribunal Supremo de Canadá. En ella se afirma, por ejemplo: “La Constitución no es una camisa de fuerza (...). Si bien es cierto que algunos intentos de enmienda constitucional han sido débiles en los años recientes, un voto claramente mayoritario en Quebec sobre una pregunta clara a favor de la secesión daría legitimidad democrática a la iniciativa de secesión que todos los demás participantes en la Confederación tendrían que reconocer”. También: “Aunque bajo la Constitución no hay derecho a alcanzar la secesión unilateralmente, o sea una secesión sin el principio de negociación, esto no supone desechar la posibilidad de una declaración inconstitucional de secesión que conduzca a una secesión ‘de facto’. El éxito último de esa secesión dependerá del control efectivo de un territorio y del reconocimiento por la comunidad internacional”.
Vemos así cómo existe ya un precedente de reconocimiento judicial de un derecho a la secesión siempre que incluya el principio de negociación posterior con el Estado del que pudiera separarse la parte afectada si así lo decide por mayoría clara en una pregunta clara.
Apoyándonos en interpretaciones como la antes expuesta y relacionándola con la nueva estructura de oportunidad política que se está configurando en el marco de la Unión Europea, cabría desdramatizar este debate, ya que, por un lado, ese proceso está conduciendo a una crisis de las ideas de soberanía exclusiva y de integridad territorial de cada Estado miembro, mientras que por otro permitiría apostar por un “juego de suma positiva” entre las distintas unidades políticas integrantes –viejas y nuevas- de la UE-. En resumen, un reconocimiento del derecho a la autodeterminación, incluida la secesión, dejaría abierta la posibilidad de nuevos sujetos políticos miembros de la UE, convertida en un híbrido entre confederación y federación: en ese escenario no tendría por qué haber ganadores ni perdedores, ya que se podría generar una dinámica de ventajas mutuas al favorecer un nuevo marco de convivencia menos conflictiva entre las identidades nacionales. Obviamente, este proceso debería iniciarse en el marco de los Estados actuales, protagonistas fundamentales de la construcción de la UE, pero con la perspectiva de resolver los conflictos en torno a ideas como las de “soberanía-asociación” y de soberanía compartida en ese ámbito macro-regional.
Como conclusión de este punto, lo que se propone es la necesidad de avanzar hacia una regulación del derecho de autodeterminación a través del Derecho Internacional Público, en la línea avanzada ya por Buchanan y otros, es decir, mediante una concepción de aquél no como un derecho universal absoluto pero sí como un “remedial right” (Buchanan, 1997) aplicable a escala universal. De esta forma se podrían determinar las causas que justificaran su reclamación y su ejercicio, evitando lo que ha ocurrido hasta ahora: el doble rasero de las grandes potencias, que lo han autorizado en unos casos (exYugoslavia, por ej.) y lo han negado en otros (Sahara, Palestina...) en función de intereses geopolíticos propios.
En esa corriente de opinión innovadora se sitúan también reflexiones como la de Luigi Ferrajoli (1999) cuando sostiene la necesidad de una “refundación del derecho internacional no ya sobre la soberanía de los Estados sino sobre la autonomía de los pueblos. Sólo desvinculando esta autonomía de la rigidez monista del viejo paradigma estatal –basado en la identificación entre Estados, pueblos y naciones- el derecho de autodeterminación de los pueblos podrá realizarse en formas pacíficas, no recíprocamente excluyentes y a la par auténticamente democráticas”. Pero es evidente que esta vía alternativa está lejos de materializarse a corto plazo, por lo que nos encontramos con la necesidad de buscar soluciones pragmáticas para conflictos que tienden a enquistarse, como ocurre en casos como el vasco.

IV

Pasaremos ahora a hacer un balance sintético de cuál ha sido la historia española y, más concretamente luego, del Estado autonómico actual.
En primer lugar, no creo que sea tendencioso constatar que el siglo XIX y la primera mitad del XX se cierran con la comprobación de que el intento de un nacionalismo español integrador terminó fracasando, tanto en su versión liberal como en la más social y federalista de Pi i Margall, frente al auge de un nacional-catolicismo monárquico que mantuvo su control sobre el Estado y se consolidó bajo el franquismo. En ese proceso se produjo lo que ya historiadores de distintas tendencias reconocen como una “crisis de penetración” (Alvarez Junco, 2001) de un Estado que, por querer ser Imperio, no llegó a construir una nación integradora de su propia diversidad interna.
En efecto, el intento simultáneo de “state building” y “nation building” se vio afectado tanto por sus derrotas imperiales como por las tensiones centro-periferia y el peso retardatario de una estructura social de base fundamentalmente agraria. El año 1898 aparece como un punto de inflexión dentro de ese proceso, ya que constituye tanto la constatación del fracaso antes señalado como el punto de arranque de unos nacionalismos “periféricos” que, con diferentes raíces y evoluciones, terminan enfrentándose con el nacionalismo español y el franquismo. El período de la Segunda República no es más que un nuevo intento abortado de un nacionalismo liberal republicano español que, a través sobre todo de Azaña, busca un marco de convivencia no conflictiva con los nacionalismos catalán y vasco.
Tras la caída de la dictadura, se inicia una transición política que, si bien da nacimiento a un nuevo régimen democrático liberal, está condicionada por basarse en un pacto con fuerzas procedentes de la dictadura, siendo esto especialmente visible en la cuestión que nos ocupa a la hora de la elaboración de la Constitución de 1978. En su artículo 2 se refleja claramente una idea de “nación” única, a la que se subordinan “nacionalidades y regiones”, cuando se afirma: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Todo ello a continuación de un artículo 1, apartado 2, en el que se proclama que “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”.
Tropezamos así con el problema planteado al principio de este trabajo: el hecho de no haber tenido en cuenta la existencia de distintas identidades nacionales a la hora de establecer un nuevo régimen político genera un déficit de legitimidad de origen en el mismo, comprobado después en la falta de consentimiento que a esa Constitución se produce en Euskadi. Ni el reconocimiento de los conciertos económicos a partir de la Disposición Adicional Primera ni el Estatuto de Autonomía de Gernika, con la consiguiente asunción de toda una serie de competencias, han logrado superar aquel déficit.
A partir de la Constitución se ha ido configurando un Estado cuya organización territorial se ha ido basando en un proceso de descentralización y en cierto reconocimiento pragmático de “hechos diferenciales” nacionales y de las consiguientes asimetrías, lo cual ha permitido en casos como la CAV, Navarra y Catalunya un grado de autogobierno importante. Pero ninguno de esos avances ha logrado modificar el punto de partida basado en la falta de reconocimiento de la igualdad entre las identidades nacionales y en un federalismo que impida una vuelta atrás en lo conseguido (no hay que olvidar al respecto la cláusula del art. 155 de la Constitución), siempre a merced de las relaciones de fuerzas entre los distintos partidos. En resumen, desde mi punto de vista y coincidiendo con otros colegas, podemos considerar que el Estado español es descentralizado y asimétrico pero no, desde luego, federal. Varias serían las diferencias que le separarían de un Estado federal: 1, Las Comunidades Autónomas no son unidades constituyentes; 2, La separación de poderes legislativos es incierta; 3, El poder judicial sigue básicamente los parámetros de un Estado unitario centralizado; 4, El Senado no está vinculado a las unidades federadas; 5, No existe federalismo fiscal (con la excepción de la Comunidad Autónoma Vasca y la Comunidad Foral Navarra); 6, Las CCAA no son consideradas como actores políticos en relación con la UE; 7, Las CCAA no participan en el proceso de reforma constitucional (Requejo, 1999).
Buena prueba de esta calificación es la de los avatares sufridos a lo largo de estos 25 años, con el intento de la LOAPA tras el 23-F, la actuación abiertamente parcial en la mayoría de los casos del Tribunal Constitucional y, ahora, el retorno de un nacionalismo español claramente beligerante con el vasco y poco incluyente de los demás. Un nacionalismo, por cierto, que refleja más el miedo a ese futuro que podría abrirse en el marco de la UE que la existencia de un proyecto capaz de renunciar a sus raíces etnicistas.
El caso vasco aparece en ese contexto como la herencia de un problema político no resuelto, agravado sin duda por la pervivencia de ETA y su estrategia militarista y también etnicista, pero también por el actual bloqueo al desarrollo estatutario y a la demanda mayoritaria en la CAV del derecho a decidir sobre su futuro.

V

¿Qué salida habría que plantear ante la actual crisis del Estado autonómico español y el conflicto vasco? En coherencia con lo expuesto hasta aquí, debería buscarse el mayor consenso posible en torno a la necesidad de poner en pie un proyecto de federalismo pluralista, basado en la libre adhesión al mismo a escala española e insertado en la UE.
Ese federalismo tendría que ser pluralista en distintos planos, incluido el multicultural, dada la presencia antes mencionada de una población inmigrante con residencia estable y a la que se debería facilitar el acceso a todos los derechos de ciudadanía. Pero, limitándonos al plano territorial, debería reconocer la igualdad entre las diferentes identidades nacionales y, por tanto, la necesidad de que, para que se base en un pacto libre, exista la cláusula del derecho a separarse de los Estados actuales y a constituir nuevos sujetos políticos en el marco de la UE.
En ese proceso habría que insertar la respuesta al caso vasco, buscando las vías jurídicas que, sin necesidad de reforma constitucional previa, permitan el libre ejercicio del derecho de autodeterminación. Para ello se ha sugerido ya desde muy distintos ámbitos varias fórmulas posibles: la de la Disposición Adicional Primera de la Constitución referente a los “derechos históricos” y la Disposición Adicional Unica del Estatuto de Gernika; la del artículo 150.2 de la Constitución (que autoriza la transferencia o delegación en las CCAA de determinadas competencias: por ej., convocar un referéndum o una consulta); o la del artículo 10.2 de la misma Constitución (“Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaracion Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”), por el que el Estado español está obligado a respetar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aprobado en 1966 y aceptado por España en 1978.
Una interpretación abierta del “bloque de constitucionalidad” (incluyendo, por tanto, Constitución, Estatutos de Autonomía y jurisprudencia constitucional) y del “marco de la Constitución” sería compatible con lo que ha de ser el respeto a lo que debería ser el verdadero “núcleo duro” de la misma, o sea, el formado por las libertades democráticas, los derechos fundamentales y las garantías ciudadanas, tal como sugieren Clavero (2001) y Lacasta (1999). En ese sentido habría que optar por un “constitucionalismo útil” (M. Herrero de Miñón y Ernest Lluch, 2001), dispuesto a concebir el derecho como un “utillaje para la resolución de conflictos, como tal, obra de cultura, y en consecuencia siempre relativa a su circunstancia y finalidad”.
Obviamente, para que este proceso saliera adelante debería haber un consenso interno suficiente en el seno de la sociedad vasca para iniciarlo y, al mismo tiempo, la expresión de una voluntad de llegar a un pacto externo con, en este caso, el Estado español en función del resultado final del mismo. Sin embargo, la constatación de la pluralidad de la sociedad vasca no puede ser argumento para rechazar el derecho exclusivo de la misma a decidir; al contrario, precisamente, la resistencia o la amenaza permanente de veto a ese derecho por parte de una minoría no hace más que alimentar una autoafirmación nacionalista de la mayoría, además de favorecer las actitudes etnicistas en su seno. La experiencia de conflictos similares debería conducir a concluir que sólo desde el respeto al derecho a la autodeterminación podrán crearse las condiciones para una libre expresión del carácter multicultural de un país. Es dentro de esa vía democrática como se podrá exigir a los nacionalistas vascos que expliciten su voluntad de consensuar las reglas del juego y su compromiso a respetar los derechos de los vascos no nacionalistas así como los individuales en general (incluyendo, por supuesto, el derecho a la vida).

VI

Pero, como ya sabemos, las cuestiones aquí abordadas no se resuelven con meras sugerencias de ingeniería constitucional. Exigen mucho más que eso, ya que implican un cambio en la cultura política desarrollada en la mayoría de los países y, sobre todo, un cambio de paradigma de organización política, como antes se sugería citando a Ferrajoli; pero para ello tendría que haber voluntad política de emprender ese camino por parte de los actores principales del conflicto, ya que, al menos desde Ferdinand Lassalle, sabemos que “los problemas constitucionales no son, primeramente, problemas de derecho sino de poder” (1984). Mientras eso no se produzca, los resentimientos y los intereses parciales pesarán más que las razones y los valores a compartir en común.
Hace falta generar, por tanto, una cultura ciudadana que permita pensar estos problemas en términos plurinacionales, pluriculturales y federales, poniendo el acento principal en que el primer paso sea dado por quienes forman parte de la comunidad cultural mayoritaria dentro del Estado, ya que es la que suele coincidir con la oficial, es decir, con la que no necesita un “acomodo” dentro de la nueva realidad a construir.
Para esa labor el “patriotismo constitucional” no sirve, ya que implica, en el mejor de los casos, ignorar la realidad plurinacional del Estado y, en el peor, una fetichización de la Constitución escrita y de su irreformabilidad.
Lo fundamental está, por tanto, en la existencia de una voluntad política compartida de resolver un conflicto mediante la profundización de la democracia participativa.
Jaime Pastor (profesor de Ciencia Política de la UNED, miembro de Espacio Alternativo y del Consejo Político Federal de IU)

NOTAS
* Este artículo ha sido publicado en el libro titulado “Plurinacionalismo y ciudadanía”, coordinado por Fernando Quesada (Biblioteca Nueva, 2003)
* En relación con el debate en IU se puede consultar el Documento que se aprobó en la Conferencia Federal de IU celebrada en noviembre de 1998 y que está en la web siguiente: http://www.izquierda-unida.es/Secretarias/SecretariadeEstado/index.htm
* También en "Viento Sur" se han ido publicando artículos sobre el tema, estando algunos de ellos en la web de la revista: www.vientosur.info

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
* ALVAREZ JUNCO, J. (2001), Mater Dolorosa. La idea de España en el siglo XIX, Madrid, Taurus
* BUCHANAN, Allen (1991), Secession. The Morality of Political Divorce from Fort Sunter to Lithuania and Quebec, Oxford, Westview Press
- (1997) “Self-Determination, Secession and the Rule of Law”, in Robert McKim y Jeff McMahan (eds.), The Morality of Nationalism, Oxford University Press
* CAMINAL, Miquel (2002), El federalismo pluralista, Barcelona, Paidós
* CLAVERO, Bartolomé (2001), “Derechos humanos (individuales) y Derechos históricos (colectivos)”, en M. Herrero de Miñón y E. Lluch (eds.), Derechos históricos y Constitucionalismo útil, Barcelona, Crítica
* COPP, David (1997), “Democracy and Communal Self-Determination”, in Robert McKim y Jeff McMahan (eds), op. cit.
* ELAZAR, Daniel J. (1990), Exploración del federalismo, Barcelona, Hacer
* FERNANDEZ BUEY, Francisco (1998), “Ideas para una cultura federalista”, en M. Monereo (coor.), Propuestas desde la izquierda, Madrid, Fundación de Investigaciones Marxistas
* FERNANDEZ MANJON, Desiderio (2001), La colaboración en el Estado compuesto asimétrico. El caso de España, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública
* FERRAJOLI, Luigi (1999), Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta
* FOSSAS, E. y REQUEJO, F. (1999), (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional, Madrid, Trotta
* HERRERO DE MIÑÓN, M. y LLUCH, E. (2001), “Introducción: Constitucionalismo útil”, Derechos históricos y constitucionalismo útil, Barcelona, Crítica
* LACASTA, J. I. (1999), “Algunas tesis sobre los Derechos Históricos”, HIKA, nº 96
* LASSALLE, Ferdinand (1984), ¿Qué es una Constitución?, Barcelona, Ariel
* LEGARÉ, Anne (1995), “La nation, sujet politique indéterminé”, Quebec, Politique et Société, nº 28
* LUCAS, Javier de (2001), “Sobre las condiciones de la ciudadanía inclusiva”, Bilbao, Hermes, nº 0
* MAALOUF, Amin (1999), Identidades asesinas, Madrid, Alianza
* MILNE, David (1999), “Igualdad o asimetría: ¿por qué elegir?”, en E. Fossas y F. Requejo (eds.), op. cit.
* PASTOR, J. (2002), “Globalización, Estados y ciudadanía. Una perspectiva comparada”, en J. de Andrés, P. Chaves y F. Luengo (eds.), La ampliación de la Unión Europea, Barcelona, El Viejo Topo
* REQUEJO, F., “La acomodación ‘federal’ de la plurinacionalidad. Democracia liberal y federalismo plural en España”, en E. Fossas y F. Requejo (eds.), op. cit.
* RESNICK, Philip (2001), “Reconocimiento y resentimiento: sobre la integración de las diferencias nacionales en los Estados multinacionales”, en Ramón Máiz (ed.), Construcción de Europa, Democracia y Globalización, Vol. 2, Universidade de Santiago de Compostela
http://www.revoltaglobal.cat/article521.html